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检察官办案责任制撬动检察改革杠杆

作者:  来源:  日期:2019年12月04日

  当前推行的 主任检察官 ,既是从现有检察官中 选优择能 的结果,也是在现行体制下便于检察长授权的需要,和对 三级审批制 工作机制弊端有力地矫正与改进。

  201 年11月,最高人民检察院印发了《检察官办案制改革试点方案》,同年12月,将北京、上海、湖北、广东等7个省(市)17个工作基础较好的市、县检察院确定为试点单位,主任检察官办案制改革试点工作开始启动。2014年 月初,研究下发《检察官办案制改革试点实施工作指导意见》,进一步明确推进试点工作的具体要求。

  主任检察官改革试点历经1年有余,从检察系统内部看,为什么要改革?已取得了哪些成果?存在哪些问题?谁将是最大受益者?民主与法制社就此专访了最高人民检察院检察理论研究所研究员、副所长谢鹏程。

  突出检察官办案主体地位

  :从检察系统内部看,主任检察官办案制改革的必要性是什么?

  谢鹏程:检察官办案制,是指以检察官为主体的办案组织享有一定范围的办案决定权,独立承当相应,并遭到监督制约和职业保障的检察业务工作机制。它是在现行内设业务机构的基础上突出检察官的办案主体地位,建立健全办案组织,下放办案权力,明晰权责对应关系,强化监督制约与职业保障,改变以往办案只见机构不见人、决定者不办案,办案人无决定权、层层审批、集体决策、主体模糊、分散的业务工作机制和做法。

  我国推行检察官办案制改革的基本情况是,各级检察机关具有检察官资历或称谓的人较多(约占70%)而具备独立办案能力的人较少(约占 0%),需要从中选拔素质好且具有独立办案能力的检察官来相对独立地担负办案,授与其一定的办案决定权。

  改革的主要任务是,淡化副检察长和内设机构负责人的领导职责,将其行政性管理职能转化为业务指点和监督职能,将其办案审批职能转变为一线的办案职能。换句话说,我们要通过改革,把能在一线办案的副检察长和内设机构负责人都转变为主任检察官,把他们原来的办案决定权转移到主任检察官,只保留副检察长和内设机构负责人对其他主任检察官办案的指导和监督权。

  推行检察官办案制的意义是多方面、多层次的。概括而言,检察官办案制是检察业务管理科学化和检察工作司法化、法治化的要求,是保障检察权依法独立公正行使、提升检察机关执法公信力的业务工作机制。

  同时,检察官办案制改革实质上是检察管理方式的革命,不但触及干部人事制度、检察业务工作流程、检察权内部配置和监督制约、检察官职务保障等体制和机制问题,而且还会遇到传统观念抵触、法律依据不足和积极性不高等方面的障碍。这决定了检察官办案制改革是一项基础性、决定性、革命性的改革。

  因此,一要强化检察官独立,明确办案,排除内外干扰,保证办案质量,防止冤假错案;2要简化或取消办案审批程序,授予检察官一定办案决定权和执行权,提高办案效率,解决一些地方存在的 案多人少 的矛盾;三是克服检察官队伍中的滥竽充数现象,促进检察官队伍建设的职业化、专业化和精英化,提升检察官整体的公信力。

  权责分明有独立办案资格

  : 主任检察官 办案机制和 三级审批制 办案机制的最大区别在哪里?

  谢鹏程:当前推行检察官办案制,把办案组织的负责人称为 主任检察官 ,既是从现有检察官中 选优择能 的结果,也是在现行体制下便于检察长授权的需要。换言之,在相关法律修改前,我们必须给具有相对独立办案资格,且经过 打包 授权的检察官一个特别称呼。

  15年之前,人们称之为 主诉检察官 或 主办检察官 ,现在若仍如此称呼,则难以体现此轮司法改革的特点和意义。虽然 主任检察官 称谓带有一定行政色采,在某种程度上有违检察官司法性质或过分突显了检察1体制,但在当前历史条件下,这个称谓有其积极意义,即让具备独立办案能力的检察官获得特别授权和享受特别的政治待遇,以便于检察官办案制推行。因此,我们选择 主任检察官 这个称谓是经过理性思考之后做出的选择,不是简单模仿台湾地区的主任检察官称谓或者制度。

  长期以来,我国检察机关实行的 三级审批制 工作机制存在三大弊端:

  一是办案主体与决定主体分离。只有亲身参加办案的人员,才能全面了解案件证据情况、当事人和诉讼参与人的意见和主张,才能正确适用法律,做出合法判断。只靠听取汇报、审阅书面材料和选编的证据材料,很难了解案件全貌,把握案件事实,难以正确适用法律。

  因此,必须改革办案主体与决定主体分离的业务工作机制,逐渐实现办案主体与决定主体的合一,这是司法亲历性的必然要求,也是体现司法工作规律和特点的基本原则、司法工作不同于行政工作的重要特征。

  2是权力与分离。 有权必有责,用权受监督,违法受追究 是法治的重要原则。长期以来,特别是在检察人员业务素质不高的历史条件下,检察机关的办案审批制和检察委员会集体决策机制发挥了重要的把关作用。然而,审批制是一种行政决策机制,集体决策是一种适合议会民主的间接合议机制(审判庭的合议制是直接合议制)。它们都不是典型的司法决策机制。将审批制和间接合议制作为辅助性检察决策机制尚可,以其为主导性决策机制则不符合检察权运行规律。

  近年来,审批制和集体决策制在检察业务工作机制中造成的弊端日益暴露出来,突出的表现是,层层审批难以杜绝徇私舞弊,集体决策难以避免无人负责。权利链条越长、环节越多,寻租机会就越多,防治权力滥用的成本就越高。检察官办案制的核心制度安排,就是要逐渐实现由集体负责向个人负责转变,使违法办案者责无旁贷,无可推脱。

  三是检察官办案不清晰,严重制约办案质量和队伍素质提升。这些年来,我们通过政治思想工作、培育培训、内部监督制约、纪律监察、检务督察等措施和专项教育活动,努力加强检察队伍建设,着力提高办案质量和水平,虽然获得很大成效,但难以达到预期目标。其中一个重要的原因是,业务工作机制中缺乏内在的动力机制和机制。政治素质或者业务水平差的人容易滥竽充数,甚至还可能得到提拔重用;领导决策层的专业素质不但难以提升,反而有退化的危险。

  只有建立健全检察官办案制,让素质和能力不适应岗位职责的人不敢、不能担负相关职务,才能有效地激发检察人员研究业务、提高素质的活力,才能培养大批政治和业务过硬的检察队伍,才能保证办案质量和办案效果,提升检察机关的执法公信力。检察官办案制是对以往审批制革命,是一种符合检察工作规律的现代化检察业务工作机制。

  依法独立公正行使检察权

  :改革试点工作开展一年多来已取得了哪些成效?存在哪些问题?应如何改进?

  谢鹏程:一年多来,在最高人民检察院的指导下,参与试点的各个检察院结合本地实际,积极探索检察官办案制,克服了实施中的许多困难,为全面推进改革积累了丰富的经验。各个试点单位都实行了检察官办案制,而且各有自己的特色。

  这一方面说明探索是有成效的,充分激起和调动了各个试点单位的创新精神。一个问题有了几种应对措施,不试点是想不出来的。多样性包含着发展的契机。另一方面,各试点单位推进检察官办案制的力度和成效存在一定的差异,这有认识上的原因,也有制度设计的问题。

  我认为,解决问题的办法主要是深化检察官办案制研究,提高认识水平,统一思想,准确定位;同时,要把检察官办案制改革与人财物省级统管、员额制、人员分类管理等改革结合起来。主诉(主办)检察官办案制改革的不成功、不可持续,主要原因是单兵突进、孤军深入,缺乏配套措施和制度环境。

  :从 主诉(主办)检察官 到 主任检察官 ,对普通老百姓来说,改革的最大红利是什么?

  谢鹏程:从主诉检察官到主任检察官,对检察官来说,是身份、地位和的变化,是职业理性的回归;对于老百姓来说,改革的最大红利是检察工作更加专业、规范、文明、高效,检察机关的执法司法更加公正、人权保障水平更高。

  :检察官办案制改革的最终方向是什么?

  谢鹏程:检察官办案制改革的终究方向是检察权依法独立、公正行使。具体来说,它的发展方向就是完善检察业务工作机制,使之既符合检察工作规律,也符合科学管理的规律。

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